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    以“管資本”為主轉換國有資本監管職能 《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》解讀
    作者:本站發布時間:2019-03-26 15:50:08點擊次數:334 次


           在“以管資本為主”深化國資國企改革的背景下,國資委對中央企業進行了監管模式的調整。一方面,通過開展中央企業試點工作進行了適合企業自身類型的改革實踐,如探索落實董事會職權,市場化選聘經營管理者,推行職業經理人制度,企業薪酬分配差異化改革,國有資本投資、運營公司,中央企業兼并重組,部分重要領域混合所有制改革,混合所有制企業員工持股,國有企業信息公開工作,剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題等。另一方面,國資委根據“管資本”為主的監管思路,調整了自身的部分職能設置,建立了新的國有資本監管機制,改組組建了國有資本投資運營公司,保留了一批產業集團。

           結合國資委職能設置調整和試點工作的開展,《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》(以下簡稱《方案》)取消、下放、授權43項權利,突出強化管資本重點職能,科學界定國有資產出資人監管的邊界,將依法由企業自主經營的事項歸位于企業;將延伸到子企業的管理事項,原則上歸位于一級企業,由一級企業依規決策;將配合承擔的社會公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。

     加強和完善管資本為主的監管模式

          自經濟體制改革以來,我國的國有資產管理體制經歷了計劃經濟體制下的國有企業管理、國有資產管理體制改革初步探索、國有資產管理體制新體制孕育與新國有資產管理體制確立四個階段。2003年國資委成立以來,我國新的國有資產管理體制不斷得到完善,深化國有企業改革進入了出資人機構主導階段,取得了顯著成績。確立了國有資產監管機構作為出資人代表的體制,解決了出資人缺位問題,改變了“九龍治水”的局面,明確了出資人機構的責任主體;建立了一整套國有資產監管制度體系,包括統計評價、產權管理、業績考核、薪酬管理、規劃投資、領導人員選任、監事會監督、國有資本經營預算等。2003-2014年,國務院國資委先后發布了27項部門規章326項規范性文件,形成了一整套國有資產監管制度體系。以管資本為主推動國有資產監管機構的職能轉變,核心是要做到由實物形態的企業管理,轉變為價值形態的資本管控。按照《公司法》、《企業國有資產法》關于出資人依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利的規定,對國資委的法定權責予以明確。

     

    推行“十項改革”試點

            2016年2月,國務院國資委推進“十項改革試點”,如下:

            一是落實董事會職權試點。國資委將向試點企業董事會授予中長期發展戰略規劃、高級管理人員選聘、業績考核、薪酬管理、工資總額備案制管理和重大財務事項管理等6項職權,通過試點有效調動董事會積極性,促進董事會作用的發揮。

     

            二是市場化選聘經營管理者試點。試點將落實董事會在經理層成員選聘、業績考核、薪酬分配等方面職權;界定國資監管機構、企業董事會、企業黨組織在經營管理者選聘和管理工作中的職責等。試點工作將采取公開遴選、競聘上崗、人才中介機構推薦等市場化方式,在各級履行出資人職責機構直接監管的國有獨資、控股的一級企業進行。

     

           三是推行職業經理人制度試點。在市場化選聘經營管理者試點基礎上,探索推行職業經理人制度。從市場化選聘經營管理者試點的單位中,優先選擇處于充分競爭領域的商業類企業試點,同時鼓勵中央企業選擇部分條件成熟的二三級公司開展試點。

     

            四是企業薪酬分配差異化改革試點。完善國有企業負責人薪酬分類管理制度,建立健全職業經理人薪酬管理制度。對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制,建立科學合理的業績考核評價體系,形成與國有企業負責人選任方式相匹配、與企業功能性質相適應的負責人薪酬管理辦法和業績考核評價辦法。

     

            五是國有資本投資、運營公司試點。國資委選擇神華、寶武鋼、五礦、招商局、中交、保利開展國有資本投資公司試點,推進誠通集團、國新公司改組為國有資本運營公司,探索完善的國有資產監管方式,探索有效的國有資本投資運營模式,探索市場化的企業經營機制。國有資本投資公司通過開展投資融資、產業培育和資本整合等,投資和發展國民經濟的重要行業、關鍵領域、戰略性新興產業和優勢支柱性產業;國有資本運營公司通過股權運作、價值管理、有序進退等方式,投資、持有和運營國有股權。

     

            六是中央企業兼并重組試點。國資委將根據國家戰略需要,探索在中央企業之間集中優勢資源,實施專業化重組、組建股份制公司的有效做法,減少重復投資和同質化發展。

     

            七是部分重要領域混合所有制改革試點。通過開展混合所有制改革試點,引入非國有資本多元化投資,形成有利于參與市場競爭的治理結構和運行機制。

     

            八是混合所有制企業員工持股試點。試點主要探索在什么樣的企業實行員工持股,以什么樣的方式實行員工持股,員工怎樣轉股退股等,確保員工持股公開透明,防止利益輸送。

     

            九是國有企業信息公開工作試點。圍繞董事會信息披露、財務信息公開等方面開展試點,為中央企業信息公開提供支持,為社會公眾查閱信息提供服務。試點旨在促進企業完善公司治理結構,規范企業管理,健全國資監管體系,打造“陽光國企”,防止國有資產流失。

     

            十是剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點。通過解決國有企業仍存在大量辦社會職能和歷史遺留問題,將配合承擔的社會公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。

     

    有效推進對中央企業的監管方式轉變

     

           為落實中央決策部署,國務院國資委深入開展職能梳理,系統總結長期以來國資監管工作經驗,著眼當前國資監管中存在的問題,反復研究論證,多次征求有關部門、中央企業、地方國資委意見,進行了成立13年來最大規模的機構調整。

     

           新設資本運營與收益管理局,強化以管資本為主;新設監督一局、二局、三局,加強監督職能;外事局更改為國際合作局,加強國際合作業務;撤銷企業改組局,部分職能并入企業改革局;財務監管局、綜合局、考核分配局等做了相應的職能調整和完善。

     

           一是突出管資本要求,落實保值增值責任。強化國有資本運營,新設資本運營與收益管理局,重點圍繞國家發展戰略和國有資本布局結構調整,組織指導國有資本投資、運營公司開展國有資本運營,促進國有資本保值增值;強化出資人激勵約束,新設考核分配局,統籌業績考核和薪酬分配工作,真正實現“業績、薪酬同升同降”;強化規劃投資監管,突出規劃局核心職能,聚焦企業戰略規劃和境內外投資監管,強化主業監管,管好企業投資方向。

     

            二是加強國有資產監督,防止國有資產流失。新設三個監督局,分類處置和督辦委機關和監事會在監督工作中發現的問題,組織開展國有資產重大損失調查,提出有關責任追究的意見建議,強化責任追究,進一步形成監督工作閉環,實現出資人管理與監督的有機統一。

     

            三是整合有關工作事項,提升國資監管工作效能。設立新的企業改革局,將企業重組整合、結構優化、改制上市以及解決國有企業歷史遺留問題等工作有機結合,著力加大對企業改革改制的分類指導、推動和服務力度,進一步形成深化國有企業改革的合力;新設綜合局,整合指導企業開展科技創新、知識產權管理與保護、加強品牌建設等職能;將財務監督與考核評價局更名為財務監管局,在加強對中央企業財務監管的同時,統一開展財務動態監測和經濟運行分析工作,為國有資產監管工作提供基礎支撐;將外事局更名為國際合作局,進一步加強國際交流與合作。

     

            四是全面加強黨的建設,落實管黨治黨責任。設立新的黨建工作局,聚焦黨的建設中心工作,促進黨建帶工建、黨建帶團建;設立行業協會商會黨建工作局,統籌指導行業協會商會黨建工作;將巡視工作領導小組辦公室更名為黨委巡視工作辦公室,加強對中央企業開展內部巡視的領導和指導,并將委屬單位、行業協會納入巡視范圍。

     

          《方案》完善了管資本為主的國企國資監管職能

     

           《方案》以管資本為主加強國有資產監管,落實到監管實踐層面,關鍵在于要突出出資人的核心管理職能,因企制宜,構建國資委作為國有資產出資人的監管體制。

     

             一是國資委作為出資人管理和監督的有機統一?!肮苜Y本”為主的監管方式,按照政企分開、政資分開、所有權與經營權分離的要求,進一步明確國資委作為國務院直屬特設機構,根據授權代表國務院履行出資人職責,專司國有資產監督。管理與監督是國有資產出資人的兩項基本職能,是以國家所有權為基礎的出資人權利?!斗桨浮吩诿鞔_國資委機構性質和職責定位的基礎上,要堅持出資人管理和監督的有機統一。

     

             二是依法界定國資委作為出資人監管的權責。出資人權利來源于法律、行政法規的規定,職能轉變的根本要求就是依法界定出資人監管的權責。一方面,《方案》依法明確了國資委應當履行的職責。提出國資監管機構要按照有關法律法規的規定行權履職,科學界定國有資產出資人監管的邊界,健全監管制度體系,建立和完善權力和責任清單,不干預企業依法行使自主經營權。另一方面,《方案》依法精簡了管得過多過細的事項。對于沒有法律、行政法規或者黨中央、國務院文件依據的監管事項,明確予以取消、下放或者授權?!斗桨浮坟瀼芈鋵嵙酥醒腙P于法治政府建設的要求,充分體現了“權由法定、權依法使”原則?!肮苜Y本”為主的監管方式,并不是簡單地由“管人、管事、管資產”變為“管資本”,國資委作為出資人,按照《公司法》、《企業國有資產法》依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利的規定,對國資委的法定權責予以明確。

     

            三是平衡好加強監管和簡政放權的關系。習近平總書記強調,國資委的職能轉變首先是抓好資本管理,“放了并不是不管”、“放了不落地,沒人接,就空了”、“要確保放得開、管得住”。按照總書記重要指示,《方案》較好地把握了“放管結合”的平衡。一方面,“該管的堅決管好”。突出管資本要求,落實保值增值責任,促進國有資本保值增值;強化出資人激勵約束,強化規劃投資監管,強化主業監管,管好企業投資方向。加強國有資產監督,防止國有資產流失,開展國有資產重大損失調查,提出有關責任追究的意見建議,強化責任追究,進一步形成監督工作閉環,實現出資人管理與監督的有機統一。整合有關工作事項,提升國資監管工作效能。將企業重組整合、結構優化、改制上市以及解決國有企業歷史遺留問題等工作有機結合,著力加大對企業改革改制的分類指導、推動和服務力度,進一步形成深化國有企業改革的合力。全面加強黨的建設,落實管黨治黨責任。建立健全黨建工作責任制,深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。另一方面,“該放的一定要放”。對可以精簡的事項,最大程度上予以取消、下放或授權,并針對精簡事項明確企業各治理主體行權履職邊界,層層落實責任,實現“三個歸位于”。

     

            四是堅持問題導向、試點先行提出解決措施?!斗桨浮穲猿謫栴}導向,著眼國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在,國有資產監管還存在越位、錯位、缺位的現象,提出將精簡43項監管事項,其中取消事項26項、下放事項9項、授權事項8項。在26項取消事項中,取消了國資委直接實施事項,如直接規范上市公司國有股東行為,中央企業境外產權管理狀況檢查等;取消了國資委審批類事項,如審批中央企業子企業分紅權激勵方案,審批中央企業重組改制中離退休和內退人員相關費用預提方案;取消了指導類事項,包括對中央企業的指導事項,如指導中央企業評估機構選聘、指導中央企業內設監事會工作、指導地方國資委新聞宣傳工作,指導地方國有企業重組改制上市管理;取消了評比類事項,如聯合開展全國企業管理現代化創新成果評審和推廣,組織中國技能大賽、中央企業職工技能比賽。9項下放事項,主要集中于資本市場的股權交易和股權管理。涉及地方國資委監管企業和中央企業子企業的國有股權流動事項,直接下放給地方國資委和中央企業。涉及規定標準和權限范圍以內的國有出資企業股權流轉的,下放給國有出資企業。如審批未導致上市公司控股權轉移的國有股東通過證券交易系統增持、協議受讓、認購上市公司發行股票等事項,審批未觸及證監會規定的重大資產重組標準的國有股東與所控股上市公司進行資產重組事項等。8項授權事項,主要落實董事會職權。涉及制定中央企業五年發展戰略規劃和年度投資計劃、經理層成員選聘、業績考核和薪酬管理。落實“以管資本”為主的國資管理體制的核心管理職責:國有股東代表管理以及在此管理職責基礎上派生出來的股東代表、董事、監事及職業經理人的管理。

     

           2014年中糧和國投國有資本投資運營公司改革試點授權18項權責,將其與2017年公布《方案》相比較,43項權責覆蓋了大部分18項授權。通過國有資本投資運營公司試點經驗的總結,“權責落實”的探索在央企全面鋪開,國資委以管資本為主推進國資監管機構職能轉變,推進放管結合,實現國有資產的保值增值。





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